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美联储理事Brainard:支付与货币数字化的转型和挑战,IRC Groups Limited

  当代金融家?金口|美联储理事Brainard: 支付与货币数字化的转型和挑战

  莱尔·布雷纳德(Lael  Brainard)   美国联邦储备委员会理事

  布雷纳德表示,美联储正在研究可能的由央行发行的数字货币,数字化支付可以带来便利,但也会给金融稳定和货币政策带来风险。

  来源 |  《当代金融家》杂志2020年第2-3期,原题为《支付与货币数字化转型和挑战》

  数字化使消费者和企业能够即时转移价值,使技术平台能够迅速扩大支付规模,使新的数字货币能够促进这些支付。通过改变支付方式,数字化有可能以更低的成本提供更大的价值和便利。然而我们不能忽视风险的存在,一些新的参与者不在金融体系的监管范围内,他们的新货币可能在非法金融、隐私、金融稳定和货币政策传导等领域带来挑战。

  数字化参与者

  从大型科技公司到金融科技公司,正在积极推动支付的数字化转型。新的参与者不仅带来了企业、消费者之间支付方式的创新,还带来了新的商业模式,以新颖的方式将支付与其他活动捆绑在一起。

  支付通常是一种由银行等信用中介机构提供的服务。银行等相关金融服务提供商的业务受监管机构监督,以实现良好的风险管理。银行提供存款保险、差错处理、诈骗防护等重要的消费者保护措施。除提供支付服务外,银行通常还提供信贷业务,存款是银行的稳定资金来源。很多银行至少在某些业务上仍依赖于传统技术。

  相比之下,大型科技公司往往是拥有庞大网络用户的成熟平台,为核心非金IRC Groups Limited融服务提供支付支持——从商业交易到社交参与,从移动应用程序到搜索引擎。例如在中国,大多数消费者和企业都参与了支付宝和微信支付这两个移动支付网络。仅2018年,一些账户的移动支付交易额就超过37万亿美元。大型科技公司和金融科技公司通常利用基于云的平台和计算能力,以及移动应用程序,通常提供不同的服务组合以增强用户体验。他们通常受益于网络效应——用户越多,新用户从加入中获得的便利和好处就越多。这些网络效益可以通过利用用户数据的规模经济和范围经济来实现一系列的目的,从将产品信息按优先级精准推送给用户,到共享评论。

  大型科技公司和金融科技公司进入支付领域可能会促进竞争,增强产品供应,降低交易成本。通过增加人们获取金融服务的数量和方式的多样性,以及创造更多对消费者友好的产品,来增强金融包容性。联邦存款保险公司(FDIC)的一项研究发现,840万户家庭没有银行存款,另有2400万户家庭存款不足。这些家庭通常依靠更昂贵的支付手段,包括非银行金融机构和银行汇票。他们中的很多人都有智能手机,可以便捷地访问支付应用程序。

  支付领域大规模引进科技网络既可以带来好处,也会带来风险。美国对银行账户采取法律保护和监管保护,指消费者可合理预期存款将获得一定限额的保险、银行必须遵守严苛的数据安全标准、银行将为大部分诈骗性交易负责、银行在特定时间段内提供转账服务、消费者可随时获知明确且标准化的账户管理费和利息支出。消费者可能并不了解非银行提供商也许不会提供相同的保护措施。此外,支付业务与各种高度依赖用户数据的消费者服务相融合,这增加了数据安全问题、消费者金融数据的使用方式、向第三方披露数据背景等相关问题的紧迫性。

  美联储与诸多外国中央银行不同,它没有绝对的权力插足支付系统。联邦机构均如此。美联储可对金融稳定委员会指定的具有系统重要性或特设为主要受美联储监管的实体的支付系统行使广泛权力。上述权限适用于两个交易额较大的银行间支付系统,但迄今为止尚不适用于零售支付系统。银行机构可依据《银行服务公司法案》在某些方面监管与其相关联的非银行支付系统,或依据《联邦存款保险法案》监管与其相关联的附属机构。但此监管仅在非银行机构减少或消除与银行的联系时适用,如当科技公司开发出与数字钱包(而非银行账户)相连通的支付服务并且依赖数字货币(而非主权货币)作为交易工具时。

  鉴于非银行科技机构在支付领域起着越来越重要的作用,审查零售支付系统的全国监管框架可能有助于发现重要缺口。将美国零售支付系统的监管框架与其他司法管辖区进行对比不失为一个很好的切入点。例如,许多外国中央银行对一般零售支付享有明确的监管权限。此外,大多数司法管辖区要求支付系统必须在运行前获得许可证并进行注册。2018年一份关于世界银行的研究表明,绝大多数司法管辖区都要求移动支付平台、支付卡网络、交换器或票据交换所取得许可证或进行注册。美国要求联邦级资金转移机构遵守《银行保密法案》或《反洗钱法案》的规定进行登记,但并不要求支付系统运营商接受更广泛的联邦监督。

  相比其他对支付系统具有明确广泛监管责任的司法管辖区,长期以来美联储对运营商起到的作用反而一直是促进便捷、安全、高效支付的基础。自联邦储备银行于1914年设立以来,已在美国国会的指导下提供与私营企业服务商相竞争的支付和结算服务。

  实时零售支付基础设施

  零售支付基础设施涉及每个美国人。尽管新的参与者正在为支付的数字化转型做出重要贡献,但至关重要的是,消费者和企业能够利用他们所信赖的存款账户提供商,以他们所期望的安全性,实现同样的速度和效率。为了实现这一目标,至关重要的是投资于具有全国影响力的实时零售支付基础设施。

  今天,你可能需要几天的时间才能获取你的资金。实时零售支付基础设施将确保资金立即可用——支付公共事业账单或与室友分摊租金,或让小企业主向供应商付款。对于有固定收入或靠工资生活的家庭来说,立即获得资金可能尤为重要,因为如果要等几天才能拿到资金来支付账单,可能意味着要支付透支费或滞纳金,而这些费用可能是复利费用。同样,对于小企业来说,通过销售立即获得资金以支付供应商可能会改变游戏规则。

  快速支付是支付基础设施领域的最新进展,在此背景下,支付信息在银行间传输,资金在银行间结算并实时(或近实时)不可撤销地提供给接收人。与快速支付的实时和随时性相一致的是结算也可一周全天候实时完成。

  我们在不断缩小数字经济交易能力与潜在支付结算能力之间的差距。美联储在了解到全国各地的消费者和企业希望并期待实现快速支付,也希望并期待他们信任的银行能在2020年夏天安全地提供此项服务这一事实后,宣布它在过去的40多年里正在构建首个新型支付系统—— FedNow服务。此支付系统将实现更快速的端到端支付,提高竞争力,并确保全国各种规模的银行都能公平且随时随地实现支付。

  同时,美国票据交换所的实时传输协议和FedNow目前正在推动美国银行系统实现实时零售支付。实时零售支付系统能使消费者和企业随时、实时实现零售交易结算,并更加灵活地管理资金。实时传输协议和FedNow将显著提高美国支付系统的速度和效率。

  鉴于安全性对于快速支付至关重要,因此,为了备用起见,提供一项以上实时支付服务将提高可靠性。美联储一直在支付系统中起着重要作用,在困难时期提供流动资金和运作连续性,FedNow将把美联储的这种作用扩展到实时零售支付市场。

  FedNow引进后,也将为私营企业创新发展终端用户服务提供中立基础。一些市场相关人士指出,支付行业某个部门开办运营的个别提供商可能只关注快速支付的某些用途,而非全部可能的用途。FedNow团队已在努力确定基本业务需求。《联邦公报》曾发布公示,征求公众对FedNow特点的意见,并表示理解尽快向公众推出支持安全、便捷、即时支付的FedNow服务的紧迫性。

  货币数字化

  支付数字化转型不仅波及支付系统和机构,并且已波及交易媒介。现有支付系统包含中央银行货币、商业银行货币和一些非银行私营货币,提供以美元为记账单位的交易媒介。相比之下,一些科技公司也具有基于自身数字货币而非主权货币的支付系统。根据自身的设计和规模,基于私营数字货币的支付系统可能加剧人们对违法活动和消费者风险的担忧,同时也可能会对国有企业维护金融稳定和利用货币政策缓冲经济的能力构成挑战。

  中央银行货币对支付系统至关重要,因其代表一种安全结算资产,用户可凭借中央银行货币较强的承兑性和可靠性自信地使用货币偿还债务。在美国,中央银行货币由纸币和储存在联邦储备银行的货币组成。商业银行货币(储存在商业银行的货币)用途较广泛,因为消费者和企业认为储存在某个商业银行的货币可根据需要转换成其他商业银行的货币。这种信心在很大程度上来源于银行存款保险及商业银行受国家监管的事实。

  以美元为记账单位的非银行私营货币数量较少,供消费者用于多种用途,尤其在预付卡和数字钱包等闭环支付系统中使用。在某些情况下,这类非银行私营资产仅在某个网络内具有价值,而在其他情况下,发行人可承诺兑换成某种主权货币,进而成为发行主体的负债。尽管多部联邦法律和州法律都要求为用户提供保护措施,但非银行货币的发行人所受监管的严苛程度与银行不同,储存在非银行货币发行人系统中的价值并非由联邦存款保险公司提供保险,消费者可能面临发行人无法偿还债务的风险。为了说明非银行私营资产的规模之大,特此举例如下。截至2019年9月30日,PayPal的用户总资产高达225亿美元;截至2019年10月31日,沃尔玛已获得大约19亿美元的购物卡递延收入;截至2018年9月,星巴克报告已发行价值16亿美元的储值卡——比许多银行的总存款还要多。

  相反,加密货币使用单独的记账单位。利用分布式记账技术构建的加密货币通常可用于无须中间金融机构的点对点支付。私营企业正在探索如何将分布式记账技术用于创建更多支付工具,有的支付工具用于模仿传统商业银行的货币,有的类似于比特币,有的属性更类似于证券。加密货币有多种属性,包括供所有人使用还是仅供核准实体使用、通用还是批量使用。

  第一个重要的设计选择是数字货币基于账户还是令牌。从会计学角度来看,资产所有人和资产本身都有一个账户结构。个人账户可以采用传统的商业银行账户结构,也可为伪匿名性质。资产核算可采用借记和贷记账户余额或跟踪特定“令牌”的形式。第二个关键设计依据是验证资产所有人身份的方法——开立账户并进行交易。身份验证通常由账户提供商完成,但分散系统可能需要生物测定技术等新工具。第三个重要的设计变量是可兑性。不同私营企业的数字货币之间最大的不同点在于是否与主权货币存在具有法律约束力的联系。

  十年前,比特币曾被誉为一种可作为保值手段、交易工具、与主权货币无关的记账单位且无须集中管理的新型数字货币。但由于比特币波动剧烈、生产量有限、交易成本不可预知、监管不力或无监管、缺乏透明性等原因,因此尚未成为公众广泛认可的支付手段或记账单位。

  稳定币专门用于与商业银行存款或政府债券等资产或一篮子资产捆绑在一起,从而克服第一代加密货币的波动性。稳定币与第一代加密货币的不同之处在于,稳定币可能由中央实体发行且在一定程度上依赖第三方机构。但即便在这一大类数字货币中,稳定币在标的参照资产和相关汇率、标的资产的稳定币债权赎回能力及中央发行人履行赎回权的程度等方面存在很大差异。

  由于Facebook拥有占全球1/3人口数量的活跃用户,因此该公司的“天秤座全球稳定币项目”使解决诸如采用何种形式、由谁发行的货币及如何记账和结算等问题迫在眉睫。任何具有全球规模、在全球范围内开展的稳定币项目都面临着一系列核心的法律和监管挑战。加密货币已带来与诈骗活动、消费者损失和违法活动有关的风险,而且这些风险可能会被人们广泛接受的通用稳定币扩大。消费者不仅不了解在全球稳定币交易和余额方面享有哪些保护措施和追索权,也不了解在不索要稳定币标的资产的情况下将面临哪些价格变动风险。

  假如管理不当,流动性、信用、市场或运作风险可能会单独或共同影响金融稳定,引发消费者信心丧失和类似挤兑的行为。风险的具体性质在一定程度上可由稳定币与资产、重要法律制度及资产本身特点之间的联系紧密性确定。对小IRC Groups Limited型经济体来说,私营企业和外国中央银行的数字货币政策也会产生重大影响。

  中央银行数字货币

  国际清算银行对66国中央银行开展的调查显示,80%以上的中央银行称正在从事某种类型的中央银行数字货币工作。此项工作的动机从发达经济体的支付安全性和稳健性到新兴经济体的支付效率不等。最新调查显示,与一年前相比,发行中央银行数字货币进一步公开化,一些中央银行称正在推进中央银行数字货币的发行。

  由于美元占据着十分重要的地位,因此我们必须时刻位于中央银行数字货币研究和政策制定的前沿。与其他中央银行一样,我们正在开展关于分布式账本技术及其在数字货币(包括中央银行数字货币)中的用例研究和实验。我们正在与其他中央银行合作,增进对中央银行数字货币的理解。

  在评估美国的中央银行数字货币时,需探讨政策和设计问题及法律问题。在考虑到私营企业提供的创新时,有必要思考新的数字中央银行负债形式是否能改善支付系统。我们需从安全性和可靠性的角度考虑增加新的中央银行负债形式是否能减少运作漏洞。另一个需要考虑的问题是,中央银行数字货币是否会降低支付的复杂程度,改进端到端处理流程或简化记账。在跨境支付方面,有必要考虑为了解决当前的摩擦并降低成本,在中央银行数字货币跨境合作方面需注意哪些问题。

  同样重要的是,要考虑中央银行数字货币的发行会对更广泛的金融体系产生哪些影响。在隐私和防范非法活动方面,发行数字货币将引发下列重要问题:哪些中介机构可为消费者提供中央银行数字货币交易账户?尽管有人提议由商业银行中介机构承担此项重任,但也有人提议将此重任托付给主营支付业务的新型中介机构。反过来,新型中介机构可能需要新型账户和新的监管形式。

  因此,中央银行数字货币的设计必须解决有关金融稳定性的重要问题。针对在仅通过简单的刷卡动作便可将商业银行存款变成中央银行数字货币这一过程中可能发生的风险,已探究出多种解决办法。

  有些重要的法律问题也要考虑。要理解《联邦储备法案》中适用于中央银行数字货币的现行有效的货币发行规定。还要考虑中央银行数字货币是否可认定为法定货币,这一点取决于其设计理念。尽管在现行体制下,有关联邦储备银行券权利和保护措施的法律制度已较为完善,但该法律制度尚未在中央银行数字货币(更广泛地说,其他数字货币)等新支付工具上进行检测。可能需采取不同的方法确保中央银行数字货币持有人获得适当的隐私权、欺诈保护、数字身份保护和数据保护。

  前景展望